Proyectos de Participación Público Privada: riesgos a futuro y ventajas circunstanciales

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Actualmente está en plena discusión la adopción de Proyectos de Participación Público Privada como mecanismo para la realización de obra pública en nuestro país. A pesar de que estos proyectos han sido cuestionados por sus malos resultados en los distintos países que lo adoptaron, el gobierno le pone un importante énfasis. Esto se debe a que los PPP permitirían aliviar las cuentas fiscales y atraer dólares. Sin embargo, varios de los problemas salieron rápidamente a la luz a partir del lanzamiento de la primera licitación y, más aún, con el empeoramiento de la situación internacional. En el actual contexto económico, la discusión internacional y analizar los peligros del esquema se tornan cada vez más relevantes.

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¿Qué son los PPP?

Los Proyectos de Participación Público Privada (PPP) son una forma novedosa de realizar obra pública. Estos proyectos pueden abarcar desde la construcción de una ruta hasta la realización de un hospital y su funcionamiento por un período de tiempo.

En la forma tradicional, la obra pública es licitada por el Estado, quien va pagando por adelantado en efectivo por cada una de sus etapas realizadas. A medida que avanza la obra, la empresa constructora va recibiendo el dinero. Las firmas adjudicatarias pueden subcontratar a otras empresas para realizar cuestiones específicas y pedir readecuaciones de precio si los costos suben por arriba de cierto umbral.

Los PPP tienen como particularidad que la empresa constructora es quien pone los fondos iniciales para la realización del proyecto. Usualmente, la empresa debe buscar financiamiento en el mercado. El Estado paga en el futuro, comprometiéndose por 10, 20 o 30 años mediante la emisión de deuda.

Los PPP en la experiencia internacional

El primer gobierno en implementar los Proyectos de Participación Público Privada fue el de Margaret Thatcher hace más de 30 años. A lo largo de los años, su uso se extendió a todo el mundo. Mientras que en un principio se utilizaron únicamente para obras viales, en los últimos años se aplicaron a la construcción de vías férreas, escuelas, cárceles, hospitales, y otros.

Los resultados que tuvo la implementación de los PPP fueron controversiales. Los contratos implican incrementar el costo de cada obra, con el beneficio de pagarlas a plazo. A su vez, el Estado debe encargarse de mitigar el riesgo de los inversionistas, de modo que haya interesados en participar en los proyectos licitados. La consecuencia es una presión sobre las cuentas públicas futuras y la posibilidad de que el Estado se haga cargo en caso de situaciones adversas. En relación a esto último, la historia de los PPP denota que las probabilidades de renegociar los contratos son importantes, lo que también ascendería el costo final de la obra a realizar.

Existe una amplia bibliografía que plantea los puntos positivos y negativos de estos esquemas. Veamos algunos de estos puntos.

Atracción de capitales externos para obras de infraestructura[1]

Los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, BID, CAF) son los grandes promotores de los Proyectos de Participación Público Privada. Su principal punto es que permiten utilizar el financiamiento privado para mejorar la infraestructura pública. Esto sería necesario ya que la inversión en este ítem respecto al PIB es baja. El Banco Mundial resalta que de estos contratos se podría aprender de las firmas que vengan al país a realizar obra pública. Del nexo entre las empresas extranjeras y nacionales podrían producirse procesos de transferencia tecnológica, donde las segundas aprendan de las primeras, aumentando la productividad del país.

Los PPP colaboran a reducir el déficit fiscal de hoy

Los PPP plantean distintas formas de pago y en todas ellas el Estado no desembolsa recursos en el presente, sino que se compromete, mediante deuda o cesión de derechos, a pagar en años posteriores. Esto permite continuar gastando en obra pública sin que su correlato se pueda ver en los gastos de capital, sino en el pago de deuda más intereses en el futuro. Adicionalmente, en algunos esquemas, el pago de la obra es complementado con la cesión de impuestos, tasas o tierras.

Al fin y al cabo, el esquema implica un compromiso mayor de las cuentas públicas futuras (dado que disminuye la recaudación y/o incrementa el gasto por el pago de deuda) y/o un aumento en las tarifas o alícuotas con asignación específica que deba pagar la población. Por ejemplo, la construcción, administración y mantenimiento de un hospital o una escuela pública podría quedar a cargo de una empresa privada. En el caso de una autopista, quien posea su administración recibiría fondos por peaje de parte de los usuarios, la concesión de posibles emprendimientos a los costados de las rutas y los pagos directos desde el Estado.

Incentivos a terminar la obra lo antes posible

En algunos casos de PPP, el constructor recibe los fondos del Estado recién cuando el total de la obra está terminada. Por lo tanto, cuanto antes el privado pueda finalizar la obra, antes cobra. Asimismo, en los casos en que parte de los ingresos de la empresa privada provengan de peajes o tasas relacionadas con la explotación de la infraestructura derivada del proyecto, también habrá un incentivo a terminar rápidamente la obra. En el caso argentino, como veremos, esta situación se ve aplacada porque el Estado realiza pagos intermedios por etapas y, por lo tanto, este incentivo se acota.

Obras mucho más caras

Muchos de sus detractores critican a los PPP por los altos costos respecto a la obra pública tradicional. Esto se debe a distintas razones.

En primer lugar, el financiamiento que consigue el privado es más caro que el que suele obtener el sector público. Por ejemplo, un estudio realizado para Inglaterra en 2010, detalla que el costo privado del financiamiento era entre 2% y 3,75% mayor al del Estado en ese momento. En el caso argentino existen sobrados ejemplos.

En segundo lugar, dado que el contrato por PPP implica que el privado se compromete a recibir pagos denominados en deuda pública, el precio de la obra contiene todas las eventualidades y riesgos vinculados con esa deuda (riesgo de default, riesgo de devaluación, etc.). Este precio es mucho mayor en los países periféricos que en los centrales, en particular en Argentina en estos momentos.

En tercer lugar, en los casos en que los proyectos se financian por medio de ingresos extra (impuestos con asignación específica, peajes, etc.), el precio también debe reflejar los riesgos tomados por el privado a la hora de realizar una obra que, finalmente, va a terminar pagándose con eventos futuros, dentro de los cuales están, por ejemplo, el caudal de automóviles, el precio del gasoil, etc. Dado que esos ingresos son difíciles de estimar y hay elevada incertidumbre, este plus reflejado en el precio se agrega a los ya mencionados.

Las garantías del Estado

Los riesgos recién mencionados no sólo impactan en el precio de la obra sino también en las garantías que debe otorgar el Estado. Dado que una parte importante de la obra está en moneda internacional (i.e. en dólares), el riesgo de que el Estado no pueda pagar esa deuda suele ser cubiertos por garantías internacionales otorgadas por entidades financieras de renombre mundial y por organismos internacionales de crédito.

Las garantías muchas veces implican que el Estado posea una cuenta con fondos disponibles de un monto importante para que, en el caso que ocurra algún problema, el privado pueda cobrar inmediatamente. Estas garantías no son gratuitas, existen de distintos tipos, e incrementan el costo que asume el Estado en relación a la obra pública tradicional. Asimismo, en muchos casos se incluye la posibilidad de ir a Cortes Internacionales como el CIADI, lo cual pone a parte importante del gasto de capital del Estado en una discusión que termina definiéndose en el exterior (de igual manera que fueron las privatizaciones en los años 90).

 Renegociaciones costosas

Vinculado a las garantías y los reclamos por incumplimiento de parte de los contratos, en la experiencia internacional gran parte de contratos PPP fueron sujetos de renegociaciones, que implicaron elevados costos y dificultades para llevar adelante las obras. Al ser contratos que se extienden por una cantidad elevada de años, hay condicionalidades objetivos del sector público, lo cual lleva a tener que renegociar las condiciones de los proyectos.

Por un lado, puede que el contrato inicial ya no otorgue los beneficios pautados inicialmente para el privado, lo cual lleva a la generación de nuevas condiciones que afectan al Estado y favorecen al privado. Por otro, también puede suceder que el Estado identifique que cierta obra, como un hospital, debe ser de alta complejidad y no de media como se creía inicialmente. Esto también lleva a una renegociación e incrementa los costos finales de las obras.

El documento de Hall identifica que la renegociación de contratos en beneficio del contratista privado es un condimento común de los PPP. Por ejemplo, hasta 2014, 3 de cada 4 obras viales en Chile y Colombia habían tenido renegociaciones con aumentos de costos que iban del 20% al 140%.

Costos extra de los contratos

En algunos casos el Estado debe pagar por asesores externos que colaboren a perfeccionar los complejos mecanismos fijados en los contratos, así como también auditorias, manejo y administración de las cuentas y fideicomisos que implican mayores costos que los contenidos en la obra pública tradicional.

El esquema de los PPP en Argentina

El gobierno anunció que, vía los PPP, aumentaría el gasto en infraestructura un 50% en términos reales en 2018.

La mirada del gobierno

Bajo la premisa de la ineficiencia y los elevados costos de la obra pública en Argentina, vinculados a la corrupción, los sobreprecios pagados por el Estado y los elevados tiempos de finalización de las grandes obras encaradas por los distintos gobiernos en la historia, el macrismo eligió potenciar los Proyectos de Participación Público-Privada.

El gobierno realza la importancia que tiene atraer grandes capitales internacionales que podrían terminar con varias de las dificultades históricas de nuestro país. La brecha de productividad de la Argentina está explicada en parte por los problemas de infraestructura y la falta de inversiones privadas en ese rubro.

Los PPP permitirían dar las condiciones necesarias para atraer esos capitales y, dado que serían más eficientes que el Estado, permitirían bajar el costo de la obra pública. Asimismo, los PPP, mediante un entramado de fideicomisos, dotarían de mayor transparencia a la gestión de la obra pública. Mediante el control externo, las auditorias y los contratos prefijados y monitoreados desde el exterior, los PPP tendrían una mayor transparencia que los pagos realizados directamente por el gobierno a las empresas constructoras.

 Los PPP en proceso

En noviembre de 2016 se aprobó el marco para los PPP mediante la Ley 23.728. Las primeras licitaciones fueron lanzadas en 2018. El paquete de obras totaliza un monto de U$S 30.000 millones, que involucra obras que pueden nuclearse en cuatro grandes áreas: Viales, Energía y Minería, Agua, Saneamiento y Vivienda, y Educación, Salud y Justicia. Hasta el momento se ha avanzado únicamente en las viales. La primera parte del proyecto de Red de Autopistas y Rutas Seguras (RARS) incluye realizar obras y mantenimiento en 1.494 km de rutas, 810 km de autopistas y obras especiales en 252 km en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. En la mayoría de los casos se trata de conversión de rutas en autopistas o en “rutas seguras”, lo que implica realizar varias obras. Al finalizar las obras, se inicia el cobro mediante la contraprestación por el uso. La inversión es de U$S 6.035 millones en los primeros cuatro años y U$S 2.023 millones desde el año 5 al 15, por mantenimiento y repavimentación de las rutas.

Además, se está terminando de diseñar el contrato PPP para la Etapa I de la Red de Expresos Regionales, un proyecto que busca dinamizar el tránsito de personas en la Ciudad de Buenos Aires mediante la interconectividad de las distintas líneas de tren en el centro porteño.

El resto de las obras pautadas, que incluyen recambio de luminarias LED, realización de trazas de energía eléctrica, acueductos, plantas depuradoras y potabilizadoras de agua, hospitales, cárceles y viviendas aún no han sido detallados por fuera de una breve descripción en la página web de la subsecretaría de PPP.

El PPP de obras viales para entender el mecanismo

En las últimas semanas se comenzó a definir la ingeniería de los PPP para las obras viales que estarían próximas a adjudicarse, lo cual nos sirve para ejemplificar los mecanismos de este tipo de contratos.

El Estado constituyó un Fideicomiso PPP para todos los proyectos, compuesto por dos préstamos internacionales de parte del Banco Mundial y el BID, que funcionará de garantía frente a situaciones de litigiosidad o default por parte del Estado. Además, constituyó un Fideicomiso PPP RARS (Red de Autopistas y Rutas Seguras), compuesto por los ingresos por peajes y parte del impuesto a los combustibles, entre otros. Es decir que el fideicomiso se nutrirá mes a mes de esta recaudación.

Comenzada la obra, el Fideicomiso PPP RARS emitirá TPI’s en dólares (Títulos de Pago por Inversión) por cada etapa concluida y TPD’s en pesos (Titulos de Pago por Disponibilidad) por la administración y mantenimiento de la misma, ya sea una ruta, terminal de trenes, cárcel u hospital[2]. Entonces, El Estado, en lugar de pagar en efectivo, pagaría la obra por medio de los TPI’s, es decir, con deuda a 15 años a pagarse en cuotas semestrales.

Para comprender más fácilmente esta ingeniería financiera, podemos decir que estamos ante un mecanismo que habilita al Estado a endeudarse contra la realización de una obra. En las grandes obras, el Estado se endeuda en el mercado y luego licita una obra. Al final del período, tenía la obra y pagaba su deuda más el interés. Ahora, se busca firmar un solo contrato por la obra y el financiamiento, por lo tanto, la empresa constructora es quien debe buscar el financiamiento.

Mediante los TPI’s, las empresas constructoras tienen un instrumento -un “pagaré” a 15 años- que se puede vender en el mercado. De esta forma, el adjudicatario de la obra puede buscar financiamiento a medida que finaliza cada etapa de la obra, no sólo en los bancos sino también en la Bolsa mediante la venta de los TPIs.

Dado que los TPI’s están en dólares, mediante este mecanismo se podría incrementar el endeudamiento externo del país mediante “títulos de obra pública” y aumentar los ingresos de moneda extranjera al país en el corto plazo. Esto se debe a que los adjudicatarios tomarán deuda en dólares para realizar obra pública, cuyos gastos están mayormente nominados en pesos, como la mano de obra y algunos insumos.

Ahora bien, dado que los TPIs van a cotizar en el mercado, la cantidad de títulos que va a terminar emitiendo el Estado no está fijada en un primer momento. Por ejemplo, si el valor de los TPI disminuye, puede pasar que la deuda total emitida por el Estado puede ser mayor a la prevista inicialmente, dado que esos “pagarés” cayeron de precio. Asimismo, al crearse un mercado de TPIs comenzará a haber productos financieros atados a estos “papeles” y, por lo tanto, especulación sobre su valor, lo cual dificultará seguramente el cumplimiento de los objetivos planteados por los PPP inicialmente, en particular en un entorno macroeconómico inestable como el actual. Este, tal vez sea uno de los puntos más cuestionables de la ingeniería planteada en los PPP.

El esquema de PPP argentino se asienta sobre el supuesto de la baja eficiencia del Estado a la hora de realizar obra pública y estima que el sector privado lo hará mejor, a pesar de la mala experiencia Argentina cuando la gestión de los servicios públicos quedaron en manos privadas.

De la descripción de los PPP en Argentina surge claramente que se trata de un endeudamiento, el cual, si bien es realizado por el privado, su pagador de última instancia es el Estado. A fin de lograr el interés de las empresas en este mecanismo de licitación de obra pública, asume la mayoría de los riesgos intrínsecos que este tipo de contratos posee, los cuales se vuelven más importantes dado el contexto económico del país. La determinación de emitir TPI’s a medida que las obras avanzan sin tener en cuenta el costo de financiamiento que pueden tener en el futuro parece riesgoso en un país cuyo costo de financiamiento es alto y volátil.

Asimismo, como en cualquier deuda, la garantía es un factor fundamental. En este caso, el pago de los TPI se garantizaría mediante los fondos existentes en el Fideicomiso PPP y PPP RARS, provenientes de impuestos específicos (como los de combustibles) y por préstamos de organismos internacionales del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Asimismo, a diferencia de la obra pública tradicional, los PPP habilitan la solución de controversias respecto a los contratos en las cortes internacionales, lo cual implica poner en cuestionamiento la soberanía del Estado en la obra pública realizada mediante este mecanismo.

¿Por qué el gobierno apuesta por los PPP?

En la actual coyuntura actual, el gobierno pone le pone centralidad a los PPP. Las razones más importantes están en que constituirían una fuente de dólares para la economía y, a la vez, permitirían reducir el déficit fiscal, morigerando el efecto sobre la economía real de los recortes anunciados de los gastos de capital. Dos cuestiones muy importantes para la actual administración.

Respecto al primer punto, el gobierno está sufriendo una fuerte inestabilidad en el mercado cambiario cuyo origen central está en el elevado de déficit de Cuenta Corriente. El creciente rojo comercial, el elevado gasto en turismo exterior, la remisión de utilidades de las empresas al exterior y el creciente pago de intereses de la deuda externa explican este resultado, que difícilmente en el corto plazo pueda resolverse. El gobierno necesita divisas y los PPP podrían facilitarlas.

El cambio en el contexto internacional, sumado a la desregulación del mercado y malas decisiones del gobierno, implicaron un aumento en la incertidumbre que presionó sobre el dólar y la sostenibilidad de mediano plazo. En este escenario el riesgo país comenzó a crecer, lo cual implica un aumento del costo de financiamiento no sólo del Estado sino también de las empresas argentinas. De hecho, desde el gobierno se explicita esta dificultad y se pone de manifiesto en la imposibilidad de seguir saliendo al mercado de capitales internacional, cuestión que no sucede desde enero de este año (cuando lograron colocar una parte importante de la deuda externa pautada para todo el año).

En este contexto, los PPP resultan fuertemente afectados.

Por un lado, en los últimos días se disparó el riesgo país y, por lo tanto, el costo de financiamiento para los bonos argentinos en el mercado. Además, las empresas argentinas encuentran dificultades de financiarse en el exterior y de lograrlo, será a los mayores valores del último tiempo. Si tenemos en cuenta que el pagador final de los contratos PPP es el Estado Argentino, el crédito se encarecerá al ritmo del riesgo país. Esta elevación del costo de financiamiento se traslada directamente al costo de la obra planteado en las licitaciones, poniendo en evidencia uno de los mayores problemas que ya tenía el esquema. Paralelamente, la inestabilidad macroeconómica, en la que tanto el dólar como la inflación y la tasa de interés resultan difíciles de prever, genera en las empresas comportamientos de mayor protección frente a los riesgos, por lo que muchos proyectos serán postergados.

Respecto al segundo punto, los PPP son utilizados por el gobierno para sacar del gasto público las obras que se realizarán mediante este mecanismo. Inicialmente, el gobierno buscaba reducir el déficit fiscal primario al 3,2% en 2018 luego de un resultado del 3,9% el año pasado. Realizado parte del acomodamiento tarifario, la prosecución de este objetivo comienza a depender de otros factores, entre ellos los gastos de capital. Los mismos representaron casi un 10% del gasto total en 2017. A fines de abril, Dujovne anunció el recorte de $30.000 millones en los gastos de capital, para alcanzar la nueva meta de 2,7% del PIB. Por lo tanto, en 2018 los gastos de capital se mantendrían constantes en $180.000 millones, implicando un fuerte ajuste en términos reales. Las negociaciones con el FMI implicarán una mayor presión sobre el gasto público, por lo que el futuro no resulta muy promisorio.

La política de los PPP resulta central para el gobierno por dos razones. En primer lugar, porque le permite tener mayores dólares a un esquema que muestra un constante déficit externo. En segundo lugar, porque permite reducir el rojo fiscal, lo cual comienza a ser más importante por las negociaciones con el FMI. Sin embargo, en el actual escenario y de continuarse por mucho tiempo, es esperable que muchos de los proyectos planteados pierdan sentido, por lo que su concreción corre peligro.

En este marco, la apuesta por los PPP no solamente implica la posibilidad de atraer dólares para una economía cada vez más complicada, sino también compensar el efecto del ajuste de la obra pública directamente realizada por el Estado. Dado que la construcción resulta muy sensible a la obra pública, el fracaso en los PPP tendría un impacto negativo sobre la actividad y el empleo.

Conclusiones: Los PPP implican complicaciones en presente y riesgos a futuro

En una economía cada vez más vulnerable a los shocks externos, la decisión de adoptar este tipo de esquemas se vuelve doblemente riesgosa. A las complicaciones que presentaron los PPP cuando se aplicaron en distintos países y podrían replicarse aquí, se suman riesgos locales.

Al firmar un contrato, el Estado Argentino se compromete a pagar semestralmente el endeudamiento que consiga el sector privado en el momento en que este último termine cada una de las etapas. Actualmente, el costo de financiamiento es demasiado alto y no hay perspectivas de que disminuya en el corto plazo. De este modo, los PPPs se vuelve una pesada carga para el Estado, lo cual se puede ver tanto en el precio que va a terminar pagando la obra como en el costo final del financiamiento.

Además, la volatilidad externa a la que está expuesta Argentina implica que la ecuación económica-financiera de las firmas para realizar las obras sufra fuertes cambios, más aún en contratos de hasta 20 años de duración. El sector privado sólo aceptará ingresar en estos esquemas si el Estado le garantiza cubrirlo de todos los riegos existentes, lo que implica costos altos. El hecho de que en varios medios se afirme que los PPP costarían más de 3 veces en comparación con una obra tradicional no resulta alocado.

A esto se suma que, en el caso de que la negociación con el privado salga mal o el proyecto termine resultando demasiado costoso, Argentina podría terminar con una obra sin terminar y con una gran deuda a pagar discutida en juzgados en el extranjero.

El plan de Argentina con los PPP no muestra una búsqueda clara de mejora de la infraestructura para la generación de dólares sino más bien un abanico amplio de proyectos a realizar mediante este mecanismo. En relación con esto último, el propio Banco Mundial detalla que “la región deberá superar la impresión generalizada de que las APP (PPP) no son más que un instrumento para enfrentar las restricciones fiscales”. Si allí hubiera incorporado a las restricciones externas, parecería que le está hablando directamente a los funcionarios a cargo de instaurar a los PPP en Argentina.

Entonces, cabe preguntarse si los PPP traen verdaderas ventajas dados los elevados riesgos que se corren por parte del Estado. La dependencia de los planes de infraestructura gubernamental en este contexto parece por demás arriesgado. Tanto por las dificultades de su concreción en el actual entorno macroeconómico así como el elevado precio que debe pagarse para que las obras puedan llevarse adelante.

 

[1] Esta sección fue realizada destacando los puntos esgrimidos por la Oficina de Auditoria Nacional de United Kindom (enero 2018), David Hall de la Public Service International Research Unit de la Universidad de Greenwich: “¿Por qué las Asociaciones Público Privadas no funcionan? (2014) y el Comunicado de Prensa N° 4 del Banco Mundial: “Las APP son cruciales para mejorar la calidad de la infraestructura en América Latina” (Mayo 2017).

[2] En la nota nos focalizaremos sobre la construcción de las obras, sin hacer foco en el mecanismo de concesión por la administración y mantenimiento de la nueva infraestructura construida.

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