Presupuesto 2019 El ajuste en una Argentina de fantasía

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Resumen

El Presupuesto 2019 muestra la insistencia del gobierno en llevar adelante una estrategia inconducente, basada en mecanismos de funcionamiento que no se adaptan a la economía argentina y que, por lo tanto, derivan en la profundización de la recesión que actualmente estamos viviendo.

El propio devenir de la crisis y las negociaciones con el FMI cambian las condiciones planteadas del proyecto enviado por el PEN y dejan desactualizadas las variables. Un ejemplo de esta situación es el endurecimiento de la política monetaria vía un congelamiento de la base monetaria. Por lo tanto, más que analizar las magnitudes, es más conveniente leer este Presupuesto como los lineamientos más importantes de la política económica y fiscal, las apuestas del Gobierno para el fin de 2018 y 2019 y la necesidad de obtener grados de libertad para la gestión de la crisis.

 

El  gobierno plantea llegar a un déficit primario cero y a un financiero de 3,2% por el creciente peso de los intereses de la deuda. Esto se lograría mediante un fuerte ajuste del gasto público y cierta recuperación de la recaudación gracias a las retenciones. En 2018, la caída estrepitosa de la obra pública explica la mitad del ajuste del gasto, los salarios, 20%, los tarifazos, 13% y las menores transferencias a provincias, 9%. Para el 2019 se planea una profundización de esta política, en el marco de los compromisos asumidos con el FMI.

La estabilización del dólar es crucial en la estrategia del gobierno. El Presupuesto expone la apuesta al ancla cambiaria para bajar la inflación y recuperar la economía. La credibilidad del nuevo esquema macroeconómico en el marco del acuerdo con el FMI, llevaría a recuperar la inversión y las exportaciones. Lo cierto es que actualmente nuestro país está viviendo una profunda crisis, con aceleración de la inflación, caída del salario real, aumento de la desocupación y una incertidumbre muy fuerte sobre el futuro, que luce a todas luces muy poco promisorio.

Por último, mediante la aprobación del Presupuesto, el gobierno quiere obtener mayores grados de libertad. La posibilidad de liquidar el FGS para financiar gasto corriente, mayores posibilidades de asignación presupuestaria por el Jefe de Gabinete y modificaciones en el régimen de PPP para permitir el financiamiento público son algunos ejemplos.

1. La macroeconomía del Presupuesto 2019

1.1 Comentarios generales

Argentina está viviendo una profunda crisis derivada la fuerte devaluación del peso y la disparada de la inflación que pasó de 23% a comienzos de 2018 a 34% en agosto, con perspectivas de superar el 40%  a fin de año. La actividad económica lleva 4 meses de contracción, el desempleo pasó de de 8,7% a 9,6% y el salario real está cayendo en torno al 8%. Las perspectivas son sombrías. La situación, lejos de estar controlada, es de elevada incertidumbre. La inestabilidad del dólar y el ajuste monetario y fiscal implementado por el gobierno hacen prever una profundización de la recesión.

La macroeconomía del Presupuesto tiene graves problemas. Entre los puntos más débiles se encuentran las estimaciones respecto al tipo de cambio, que suponen que el Banco Central logra controlar completamente el tipo de cambio y lo usaría como ancla de la inflación (que caería al 23% a diciembre del 2019). El dólar costaría a fines de 2019 38$/US$, 42 a fin de 2019, con un promedio de 40 en 2019. La variación del dólar no sólo afecta a los gastos e ingresos del Estado sino al conjunto de las variables económicas. El hecho de que este presupuesto incluya valores poco creíbles del tipo de cambio, lleva a importantes dudas respecto al conjunto de las variables que impactan sobre el conjunto de gastos e ingresos del Estado. El anuncio de una política monetaria de congelamiento de la base monetaria agrega otro sesgo recesivo de la política económica que no está contenido en el proyecto.

En el Presupuesto 2019 el PEN plantea un país de fantasía. Se insiste con resortes de crecimiento que no funcionaron en el pasado. Ahora sí, el año que viene se estarían recogiendo los frutos de la mayor inserción en el mundo y de las nuevas inversiones.

Según el mensaje del PEN, en 2019 la economía se recuperaría pero sufriría en promedio una caída del 0,9% fruto del arrastre estadístico de la crisis ocurrida este año. Esta recuperación se basaría en la expansión de las exportaciones por un mayor tipo de cambio real y la eliminación del déficit fiscal primario y la eliminación del financiamiento del BCRA al Tesoro lo cual daría señales para incentivar la inversión. Como en los presupuestos anteriores, la recuperación se basaría en las ventas al exterior y la inversión privada.

El aumento de la credibilidad estaría basado también en el apoyo del FMI. El condicionamiento externo sobre el presupuesto es claro. La exigente meta del déficit primario cero implica un fuerte ajuste sobre el gasto, en particular sobre algunos rubros. El efecto de la política fiscal indiscutiblemente contractivo y explica en parte la dificultad que tiene nuestro país de retomar la recuperación de la actividad.

A pesar de estos supuestos poco probables, y de la recuperación que tendría la actividad en 2019 las cifras para el conjunto de 2019 son muy malas. La intensidad de la crisis cambiaria, cuyos efectos aún están ocurriendo, y aún con los mecanismos expansivos que actuarían por medio de las exportaciones y la inversión, el PIB caería 0,9% el año 2019, el consumo privado -1,6%  (luego de caer -3,4% en 2018 (estimado)).

1.2 Crecimiento, inflación y sector externo

En el marco de la crisis cambiaria, la aceleración de la inflación llevó a una fuerte caída en los salarios reales y los ingresos de la mayor parte de la población. Asimismo, la política de ajuste llevada adelante por el gobierno, implica una caída de todos los rubros del gasto público, con la excepción del pago de intereses. Esto lleva a que tanto el consumo público y privado impliquen un fuerte componente recesivo para el 2018, que el gobierno estima en -2,4%.

En este marco, la inversión continúa teniendo un rasgo pro-cíclico, mostrando una importante reversión en el segundo semestre (creciendo apenas 0,6%, en el año (luego de 15% y 3% en el I y II trimestre). Finalmente, las exportaciones crecerían apenas 3,1% por la sequía y las importaciones sólo 0,7% producto de la recesión y el incremento del tipo de cambio. Esto llevaría a un déficit comercial de US$4.600 millones (menor al US$8.500 del 2017).

En este marco, los números en 2019 hay que leerlos en el marco del arrastre del pésimo 2do semestre y la recuperación que espera el gobierno desde mediados del año que viene. A pesar de esta recuperación la economía caería sólo -0,5%, empujados por la inversión y el consumo privado y público. El impulso de 20,9% que tendrían las exportaciones no lograría compensar la caída en el resto de las variables. En este marco, se conseguiría un superávit comercial de US$5.800.

Si bien la inflación caería de 42% en diciembre de este año a 23% a fines de 2019. La principal explicación de esta desaceleración está en el ancla cambiaria y la recesión, con una política tarifaria impulsando para arriba los precios de los servicios públicos. Como ya se indicó, este es uno de los puntos neurálgicos y, al mismo tiempo, más débiles del presupuesto: tipo de cambio e inflación esperadas en niveles poco creíbles.

2. Gasto, recaudación y déficit fiscal

Si bien para 2019, en el marco del acuerdo con el FMI, se plantea un ajuste importante en el nivel de gasto, a fines de alcanzar el déficit primario cero (déficit financiero de 3%), parte importante del ajuste se está realizando actualmente, por lo que es importante tener un panorama de cómo son los números fiscales publicados hasta el momento.

2.1 Política fiscal en 2018

Los datos de enero-agosto muestran que los ingresos totales del Sector Público Nacional No Financiero están creciendo al 27%, con los ingresos tributarios creciendo por debajo de la inflación (22%), gracias a la recaudación por IVA e impuesto al cheque y rentas de la propiedad que refuerzan los ingresos fiscales. Al mismo tiempo, los gastos primarios crecen sólo 19,5%, gracias a una caída nominal del gasto en capital del -19,5% (explicado casi en su totalidad por la desaparición del Fondo Federal Solidario y recorte en inversión en vivienda) y a gastos primarios que crecen apenas 23,4% (con salarios creciendo sólo 18%).

El informe de agosto de la Secretaria de hacienda afirma que “en términos del PBI, el déficit primario acumulado a agosto fue de 0,9% siendo la mitad en relación al observado en 2017 que fue de 1,8% del PBI. Esta reducción fue producto de un diferencial de 8 p.p. (+27,0% vs. +19,5%) entre el crecimiento de los recursos y los gastos primarios. Asimismo, el déficit financiero acumulado en el año se ubicó en 2,4% del PBI reflejando una disminución de 0,6 p.p. en relación a 2017.”

El resultado de la política fiscal que muestran los datos hasta agosto convalida que el gobierno está realizando parte importante del ajuste planteado para el 2019. El gasto primario está cayendo -6,4% en términos reales. Si bien las jubilaciones van con la inflación, las asignaciones familiares y pensiones no contributivas se contraen en términos reales (-1,1% y 4,6%),  el gasto en salarios disminuye -7,5%, los subsidios -10,3%, las transferencias a provincias -21,9% y el gasto de capital se derrumba -35%.

La caída estrepitosa de la obra pública explica el 50% del ajuste. La reducción del poder adquisitivo del salario explica el 20% y los tarifazos, un 13%.

Si bien resulta difícil de prever cómo será hacia fines de 2018 en un escenario tan volátil (la recaudación ya está subiendo menos que la inflación por la recesión), el gobierno espera sobrecumplir la meta establecida para este año en -2,7%. El resultado primario sobre PIB ya se encuentra en -0,9% (contando los PIP, sería -1,1%).

Por último, es de destacar que los intereses de la deuda son el rubro que crece más rápido, con una variación interanual del 53%. Esto explica por qué, si bien el déficit primario se achica, el resultado financiero es un 2,4% del PIB.

En síntesis, un gasto primario creciendo muy lentamente, con fuerte contracción del gasto de capital, salarios por debajo de la inflación y ajuste en los subsidios y las transferencias a provincias en conjunto con ingresos tributarios creciendo lento, reforzados por las rentas del sector público explican la disminución del déficit primario. El pago de intereses de la deuda presiona sobre el déficit  financiero, a pesar del fuerte ajuste en el resultado primario. Estos rasgos, que sientan las bases de los números del Presupuesto 2019, permiten anticipar varias de las características que se verán en el análisis de la policía fiscal contenida en el Presupuesto 2019.

2.2 Gasto y recaudación para el déficit primario cero

Coherente con el acuerdo con el FMI, uno de los ejes de la política del Presupuesto es el creciente ajuste del gasto público, excluidos los intereses de la deuda. En la proyección que realiza el gobierno, este gasto cayó en términos reales -3% en 2017 y disminuiría -6,2% en 2018 y -7,7% en 2019. Esto permitiría pasar de un déficit primario de -2,7%  en 2018 a 0% en 2019, por lo que todo el déficit financiero (-3,2% vs 5,5% de 2018) estaría explicado por el pago de intereses que no paran de crecer.

Pero la disminución del déficit es resultado no sólo del ajuste del gasto primario, que caería 7,7% (que se acumula a la caída del 6% de este año) sino también al crecimiento de los ingresos del sector público 5% en términos reales.

La mayor parte de los ingresos del Estado provienen de la recaudación tributaria, que aumentaría 3,5%. Dentro de los impuestos más significativos, Ganancias caería en términos reales 7,3%, a pesar de que se quitaría la exención sobre horas extras, viáticos y cooperativas entre otras y que se postergará la posibilidad de tomar una fracción más alta del impuesto al cheque como pago a cuenta de ganancias. Asimismo, la recaudación por el Impuesto a los Combustibles, el Monotributo Impositivo y los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social disminuirían -4,2%, -5,4% y -2,8% respectivamente. Por lo tanto, el incremento de la recaudación en términos reales está explicado por el cambio en las retenciones a las exportaciones en un contexto de una mejor cosecha que duplicarían lo recaudado en términos reales en 2018 y permitirían aumentar la presión tributaria un 1%, contribuyendo así a la caída del déficit fiscal. Sin embargo, las retenciones son por un monto fijo en pesos, por lo que la inflación y los aumentos del tipo de cambio prometen licuar estos ingresos. Con estos cambios, la presión tributaria se acerca a los niveles de 2015, contradiciendo una de las promesas más fuertes realizadas durante la gestión. A diferencia de 2015, la presencia de los impuestos más progresivos es menor.

Pero también los ingresos crecerán gracias a recursos provenientes de Rentas de la Propiedad e Ingresos de Capital que engrosarían las arcas del Estado en 2019. Estos dos rubros están vinculados a la utilización de las utilidades del FGS (hasta ahora  se iban a capitalizar el fondo) y a la venta de activos del FGS (i.e. acciones que tiene en su poder) para financiar el gasto (se destinaría a la Reparación Histórica). Es decir, el Presupuesto 2019 incluye explícitamente la liquidación del FGS para financiar gasto corriente.

El achicamiento del gasto público es una continuación de la política de 2018. Dentro del gasto primario, las jubilaciones son el único rubro que no cae en términos reales. Llamativamente, la AUH disminuiría -10%, a pesar de que se ajustaría con el mismo índice de movilidad, lo cual hace prever algún cambio aún no anunciado. El resto de las prestaciones también caerían en términos reales. Asimismo, los subsidios se contraerían -31%, los salarios -2,9%, las transferencias a provincias, -38,8% y los gastos de capital, -31,2%. Como en el 2018, el único gasto que aumentaría con fuerza serían los pagos de intereses, que pasarían de representar 2,9% en 2018 a 3,2% del PIB, explicando la totalidad del déficit financiero.

Una de las formas de ver el ajuste y la modificación en la importancia de los distintos rubros es comparando su evolución a lo largo de los años. Analizando el peso de los intereses se encuentra que en 2017, éstos representaban un 90% de los gastos de capital, mientras que en 2019 van a representar casi el triple (277%). Paralelamente, pasaron de representar el 11% a 18% de la recaudación tributaria, ejerciendo una importante presión sobre los recursos públicos.

Por último es necesario mencionar algunas cuestiones sobre el Programa Financiero, es decir, cómo  financia el déficit y el pago de la deuda. Una de las mayores dudas del Presupuesto está en su diseño y verosimilitud. A grandes trazos, la programación financiera el gobierno realiza fuertes supuestos sobre la capacidad de refinanciación de la deuda, en particular de la deuda en moneda extranjera. Independientemente de los números en particular, que se podrían cuestionar por los supuestos optimistas sobre la capacidad de refinanciación, un punto importante es que durante el 2018 el riesgo país sufrió un incremento significativo, el cual refleja la desconfianza de los mercados sobre la posibilidad del gobierno de paga la deuda en el mediano plazo. La enorme cantidad y la velocidad del endeudamiento que tomó el gobierno, en paralelo a las enormes necesidades de cumplir con sus compromisos con el FMI (que incluyen, por ejemplo, el desarme de LEBACs y la imposibilidad del BCRA de financiar al Tesoro) generan una presión fuerte sobre la deuda que tiene que contraer el Sector Público Nacional. En este sentido, cualquier programación que tenga en cuenta un elevado nivel de refinanciamiento de la deuda debería ser tomada con muchos recaudos. Y así debe tomarse en cuenta la del actual presupuesto.

3. Otros temas incluidos en el Presupuesto

3.1. Más grados de libertad para una potencial reestructuración de la deuda

Actualmente el art. 65 de la ley 24.156 (Ley de Administración Financiera) establece que “El PEN podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales”.

En el proyecto de Presupuesto enviado se propone el cambio de este artículo eliminando esas condiciones y estableciendo que el PEN podrá hacer reestructuraciones “atendiendo a las condiciones imperantes en el mercado financiero”.

La redacción actual de la Ley de Administración Financiera implica que las reestructuraciones tienen que redundar en un beneficio para el Estado en dos de las tres condiciones fijadas: o pagar en más años, reduciendo el peso de la deuda en cada año, o establecer alguna quita sobre el monto total de la deuda o en pagar menos intereses. El cambio propuesto tiene la intención de dar mayores grados de libertad al gobierno en el caso en que sea necesario realizar una reestructuración, a tal punto que pueda emitir nueva deuda con condiciones peores que las contenidas en la deuda actual, dada la coyuntura que vive nuestro país y las grandes preocupaciones sobre su futuro.

Si bien las autoridades mencionaron que la inclusión de este artículo está vinculada con la intención de ir pesificando la deuda en dólares, la redacción del artículo otorga mucho espacio para realizar reestructuraciones que difícilmente puedan beneficiar al Estado Nacional, en especial en el contexto de elevada desconfianza por parte de los mercados sobre la capacidad de pago de la deuda externa pública.

3.2. Ampliación en el manejo discrecional de fondos por el Jefe de Gabinete

En el artículo 8 del proyecto se autoriza al “Jefe de Gabinete de Ministros, previa intervención del MINISTERIO DE HACIENDA, a introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer su distribución en la medida en que ellas sean financiadas con incremento de fuentes de financiamiento originadas en préstamos de organismos financieros internacionales y/o Estados Extranjeros.

Esto implica una ampliación de las facultades que tiene el Jefe de Gabinete para financiar  gasto corriente, con los préstamos de los organismos multilaterales de crédito, en especial con los cuantiosos fondos que provienen del FMI. En el Presupuesto 2018 el mismo artículo permitía esta facultad pero sólo vinculada al gasto de capital.

Asimismo, en el artículo 60, previo a las modificaciones a la ley de PPP, se autoriza al Jefe de Gabinete a dictar “la reglamentación de constitución y funcionamiento del FIDEICOMISO MARCO DE ASISTENCIA FINANCIERA PARA LA OBRA PÚBLICA ARGENTINA, pudiendo constituir bajo el mismo marco un único o más fideicomisos, arbitrando los medios necesarios para dotar de transparencia y eficiencia a su operatoria.” Sin embargo, en ningún lugar se explica de qué se trataría y cuál sería su objetivo.

Estos son dos ejemplos de los mayores grados de libertad que se quiere dotar al Jefe de Gabinete en el marco de la política presupuestaria del gobierno.

3.3. Desnaturalización de los contratos de Participación Público-Privada

El proyecto de Presupuesto destina una sección con el fin de poner por ley varios de los cambios que se venían anunciando respecto a los contratos PPP. Lejos de solucionar los problemas que ya contenía (obligaciones poco claras del Estado respecto al pago de las obras, autorización de deuda vía emisión de papeles que quedan fuera de la deuda pública, falta de claridad respecto al precio de las obras), los cambios propuestos terminan de desnaturalizar el esquema, haciéndolo parecido al de la obra pública tradicional pero con los elevados riesgos de estos contratos. Se enumeran las modificaciones más importantes (para más información ver informe específico):

– Se faculta al PEN a aumentar hasta en un 10% el presupuesto de cada obra. Esto significa mayores posibilidades de manejo presupuestario frente a un escenario de precios volátil.

– Se permite a los fideicomisos contraer créditos. Se incluye en este punto que haya bancos públicos (como el ya anunciado crédito del BNA) financiando los fideicomisos PPP. El pilar fundamental del esquema PPP es que el financiamiento de las obras es todo privado y no público. Con este cambio se desnaturalizan los PPP con el único fin de no postergar las obras.

– Se posibilita que las empresas y personas puedan quedarse con los activos producidos con la obra pagada por el Estado (“el contrato de fideicomiso podrá establecer como fideicomisarios (beneficiarios) a personas humanas y jurídicas privadas”). Se abre la posibilidad de privatizar el resultado de una obra pagada por el Estado.

– Se da más poder a los fiduciantes (públicos o privados que aportan fondos) a ejecutar las garantías. Esto implica mayores riesgos para el Estado.

– Se otorga poder en las licitaciones a los ministros, no sólo a quienes convocan contratan (por ej. Ministro de Transporte – Dirección Nacional de Vialidad).

Por último, se adjunta un listado de 80 obras por un total de US$ 79,922 millones. Sin embargo, se omite el avance físico, por lo que no se conoce el programa de ejecución esperado por el gobierno, elevando aún más la incertidumbre respecto a las probabilidades de éxito de esta política.

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