El Presupuesto 2018

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El presupuesto enviado por el PEN es sumamente optimista en términos de la reactivación económica (con una tasa de crecimiento de 3,5% para 2018, levemente superior a la de 2017) y estima una fuerte disminución de la inflación. Además, se puede ver una política de ajuste vinculada al bajo crecimiento de los salarios, a los aumentos de tarifas y a la caída en el gasto de funcionamiento del Estado y, particularmente, en algunos ministerios. Otro de los rasgos del presupuesto es la continuación de la fuerte política de endeudamiento que lleva a un incremento de la deuda/PIB y en el peso de los intereses sobre el gasto público. Por último, se destaca la discusión del revalúo fiscal, la propuesta de cambio del modo de financiamiento de ANSES, la creación del fideicomiso para los contratos vía PPP y la política de financiamiento del gasto público mediante el BNA (que incluye no sólo el giro de utilidades sino su descapitalización).

 Sección 1. La macroeconomía del Presupuesto

La óptica sobre la macroeconomía argentina es muy similar a la expuesta en el Presupuesto 2017: importancia del ajuste fiscal, optimismo respecto al crecimiento y la caída de la inflación. Los motores del crecimiento vuelven a estar vinculados al dinamismo de las exportaciones y la inversión privada. El consumo “acompañaría” al PIB.

La estimación de crecimiento del PIB en 2018 contenida en el Presupuesto es de 3,5%. Como dijimos, los componentes más dinámicos son la inversión (+12%) y las exportaciones (5,6%).

Para 2018 se espera un tipo de cambio promedio de $ 19,30 y una variación interanual promedio del IPC de 15,7% (consistente con una meta de inflación entre 8 y 12% i.a en diciembre 2018).

El presupuesto contiene una expectativa de crecimiento de la masa salarial de apenas 16%. Teniendo en cuenta lo sucedido en 2017 y esperando que se repliquen los escenarios, la inflación seguramente será mayor a la estimada, quedando en la negociación colectiva la posibilidad de no convalidar una caída del salario real.[1]

Por otro lado, puesto que ya en 2017 ni la inversión ni las exportaciones crecieron al ritmo prometido, el crecimiento del 3,5%, basado en los mismos componentes para 2018 resulta sumamente optimista. Por el peso en la Demanda Agregada, el consumo juega un rol muy importante en la dinámica del PIB, en efecto, parte importante de la recuperación de 2017, se debe a este componente, que terminaría creciendo 3,3% (Consumo privado) vs. 3% (PIB).

Si bien el consumo privado fue motorizado por la recuperación de los ingresos reales en un contexto de caída de la inflación desde el 2do trimestre de 2017, en 2018 siguiendo la óptica expuesta por el Ministro de Finanzas (Caputo), la expansión del crédito puede comenzar a jugar un rol importante la dinamización del consumo, puesto que permite generar demanda de bienes y servicios autónomamente (sin tener una relación directa con la evolución del poder adquisitivo de los salarios).

En el frente externo, las proyecciones de 2018 prevén un escenario optimista en las ventas externas. Aun así, se espera un empeoramiento del déficit comercial, dado que las exportaciones crecen a un ritmo menor que las importaciones.

Por último, en las presentaciones realizadas por los funcionarios se explicita la voluntad de profundizar el ciclo de endeudamiento externo, con un crecimiento del 3% por año de la deuda pública con el sector privado sobre PIB. Según indicaron pasaría de representar un 28,5% del PIB en 2017 al 37,3% en 2020. Este escenario ocurre aún con la disminución paulatina del déficit fiscal esperada para los próximos años.

En síntesis, al igual que para 2017, el Presupuesto 2018 supone un incremento importante de las exportaciones y las inversiones, lo cual permitiría un crecimiento del PIB de 3,5%, con una reducción intensa de la inflación, que alcanzaría el 15,7% en promedio. Dado que las importaciones crecerían a un mayor ritmo que las ventas externas, aumentaría el déficit comercial, el cual sería financiado con deuda externa, que seguiría creciendo más rápido que la producción hasta 2020.

Sección 2. Gasto, recaudación y Déficit Fiscal

El principal rasgo que tiñe a todo el presupuesto es la subestimación de la inflación, lo que afecta a los cálculos de recursos y gastos esperados para 2018.

Para 2017, el presupuesto estima un déficit fiscal primario de -4,0% del PIB, por debajo de la meta del -4,2%. En 2018, caería al -3,2% del PIB. Para que ello suceda, en el marco de intereses de deuda que crecen y de una leve reducción de la presión tributaria, se establece un crecimiento del Gasto Primario de sólo 15,1%, por debajo de la inflación del período, en el escenario de un crecimiento esperado del 19% de los recursos.

Recursos

El gobierno intenta mostrar una reducción del déficit fiscal al tiempo que consigue bajar la presión tributaria, objetivos que suelen ser contradictorios, dado que la merma de recursos atenta contra disminución del déficit. Sin embargo, en la aritmética del Presupuesto 2018 ambos objetivos se logran cumplir gracias a un crecimiento del 3,5% del PIB que otorgaría más recursos al Estado, a lo cual se sumaría el incremento de la bancarización y la mejora en los controles de la AFIP.

Dentro de los rubros que explican el incremento de la recaudación se destacan los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social que crecerían 22,17%, un valor muy elevado considerando un crecimiento de los salarios del 16%). Este comportamiento estaría explicado por el incremento del empleo en blanco e ingresos provenientes de regímenes de facilidades de pago. Asimismo, dos impuestos que habían sido criticados por los actuales funcionarios apuntarían la recaudación y crecerían más que el PIB: el Impuesto al Valor Agregado (+20,5%) y Ganancias (+20,7%). Por último, la recaudación por Bienes Personales caerá 29% y las retenciones a las exportaciones crecerán algo menos que el PIB, lo cual sería compensado por el incremento en la recaudación vinculada a las mayores importaciones previstas. En el total de la recaudación, la presión tributaria disminuiría del 24,93% al 24,61% del PIB.

Dentro de otros recursos de la Administración Pública Nacional, si bien representan menos del 1% del PIB, se destacan las Rentas de la Propiedad en donde se incluyen las del FGS y las del Banco de la Nación Argentina (que se transferirían al Sector Público Nacional), lo que explica su fuerte crecimiento (+73%).

El total de recursos se repartirán entre la Administración Pública Nacional (que recibirá un 64% de la recaudación tributaria), otros entes del sector público no financiero (7%) y, vía coparticipación, las Provincias (29%). Los ingresos de las Provincias por coparticipación crecerían un 21,6%, mientras que los ingresos para Nación sólo un 17,4%. Esta diferencia en la distribución de la recaudación se da también por la devolución del 15% de coparticipación que retenía el Estado Nacional para el pago de jubilaciones, hasta el fallo de la Corte Suprema del 2015[2].

Gastos

Los gastos primarios del Sector Público Nacional[3] crecen 15,1% pero de forma heterogénea. Los gastos corrientes crecen 14,5% y los gastos de capital, 21,5%. Mientras las prestaciones sociales crecen al 22,1%, el gasto en salarios del Sector Público, 16% y el gasto en subsidios se contrae 13,2%. Por último, las transferencias corrientes a las provincias aumentan sólo un 9,9%.

En cuanto a los Gastos de Capital, surgen algunos interrogantes. El Mensaje del Presupuesto 2018 detalla que los mismos pasan de $ 193,4 a $ 235,1 mil millones. Ahora bien, si comparamos con la Ley de Presupuesto 2017, el crédito asignado permanece casi constante, ya que era de $ 236,9 (-0,7%). En el mismo sentido, si contemplamos los gastos de capital de la Administración Pública Nacional, se observa que su Presupuesto por Ley había sido de $ 215 mil millones y que su presupuesto actual (con modificaciones) pasó a $ 233,5 mil millones. Sin embargo, a la hora de observar el gasto estimado que prevé el Mensaje del Presupuesto 2018 para 2017, el mismo es de $ 180 mil millones y crecería a $ 210,9 mil millones en 2018 (+17,2%), $ 4,1 mil millones por debajo de lo sancionado para el año corriente.

Las prestaciones sociales tienen la particularidad de crecer por encima de la inflación y en línea al crecimiento de los recursos, por la Ley de Movilidad Jubilatoria. A su vez, en cantidad de beneficiarios en Seguridad Social, se observa que la cobertura crecería (+3,1%) entre 2017 y 2018, número elevado artificialmente dado que se toman prestaciones y no beneficiarios (una misma persona puede recibir varias prestaciones). Dentro del universo de la Seguridad Social, mientras aumentan un 1,2% los beneficiarios por Jubilaciones, se reducen las Pensiones No Contributivas, en especial las que son por invalidez que caen 3,7% (38.886 beneficiarios menos). Además, se prevé un incremento en la cantidad de perceptores de las Asignaciones Universales para la Protección Social que crecería de manera llamativamente alta (342.056, +4,8%). Según se explicitó en la reunión de presupuesto, esto se debería a un incremento en los beneficiarios en la región norte del país.

Tomando los datos del gasto por finalidad y función, se destaca el incremento en los Gastos Sociales (+21%), el dato que el Gobierno Nacional busca imponer como la representación de un presupuesto que está apuntado a mejorar la situación de los más vulnerables. Este resultado se debe principalmente a los gastos en Seguridad Social, que representan un 75,4% de los Gastos Sociales. Además, crece la función Educación (+22,3%) debido a la duplicación del gasto de capital que se realizarían en ese rubro. Sin embargo, dentro de esta misma finalidad se encuentra el ajuste en funciones que crecen menos que la inflación como Ciencia y Técnica (+13,3%), Trabajo (+12,1%) y en Vivienda y Urbanismo (+11,3%). Cabe destacar que esta reducción del gasto en ciencia y técnica no se hace palpable al observar el presupuesto del Ministerio de Ciencia y Técnica, que crece un 17,9%, sino que lo que se reduce es esa función en los Ministerios de Agroindustria, Energía y Producción, los que sí caen en su gasto en términos nominales. En los servicios de Defensa y Seguridad, que aumentan menos que la inflación, llama la atención el aumento proyectado en inteligencia (+18%).

La reducción en los subsidios se expresa en la reducción en las funciones Energía y Transporte del -36,7% (-21,5%) y -5,9% (+1,7%) en términos reales (nominales), por disminución y eliminación de subsidios y reducción en el gasto en obras, que crecerían sólo un 2% y un 5% nominal en esas funciones, respectivamente.

Para estimar el impacto del “tarifazo”, podemos tomar el gasto del inciso transferencias de las funciones energía y transporte[4]. Mientras que en dichas partidas se gastaron $ 173,8 y $63,4 mil millones, respectivamente, en 2018 se gastarían $ 119,1 y $ 90,5 mil millones. De este modo, entre 2015 y 2018, la variación en términos reales sería del -66% en el caso de la energía y del -29% en transporte.

A su vez, entre 2017 y 2018, los gastos en agricultura e industria caen un 20% y 30% en términos reales, respectivamente. Si bien la participación de ambas funciones es baja en el total del presupuesto, lo cierto es que ambas tienen que ver con un Estado que se involucra con lo productivo. Este mismo análisis, va de la mano con la reducción en el gasto en Ciencia y Técnica.

En último lugar, se destaca el pago de Intereses de Deuda. Para 2018 se esperan gastar $ 285.410 millones en esta finalidad, un 28,2% más que en 2017 ($222.279 millones), cálculo que excluye los intereses a pagar intra sector público. De este modo, los intereses de deuda lograrían alcanzar al 2% del PIB el año próximo y un 10,3% del gasto total de 2018. El incremento de los intereses de deuda afecta al déficit fiscal, amplificando al déficit financiero. Sin embargo, en las declaraciones públicas el macrismo pone el foco en sus declaraciones públicas únicamente sobre el déficit primario.

En síntesis, el Presupuesto 2018 de la Administración Pública Nacional calcula un incremento de los recursos del 2.8% en términos reales mientras que el gasto se ubica por debajo de la inflación (15,1%). Propone una redistribución y reducción del gasto público, ponderando al gasto en Servicios Sociales mientras que disminuye fuertemente los subsidios, el gasto en administración gubernamental y lo destinado a  funciones vinculadas a lo productivo.

Sección 3. Endeudamiento

Actualmente, Argentina tiene una deuda total de U$S 302.715 millones, la cual está compuesta en un 70% por títulos públicos (dentro de los cuales el 25% está en pesos y 75% en moneda extranjera).

En 2018, para financiar el déficit fiscal se continuaría apelando al endeudamiento. El presupuesto detalla que la deuda con organismos internacionales y sector privado pasaría a representar de un 28,5% al 31,1% del PIB entre 2017 y 2018. Además, se explicita que se continúa con un incremento del 3% del PIB cada año hasta 2020.

A la hora de describir el proceso de endeudamiento que atraviesa Argentina, el gobierno presentó dos comparaciones con países de la región, en la que, sólo tomando la deuda con el sector privado (28,5% del PIB), la Argentina ya tiene un nivel más alto de endeudamiento y de pago de intereses que Chile y Perú.

En síntesis, al igual que a lo largo de toda la gestión del macrismo, se prevé sostener el ritmo de endeudamiento de los años anteriores, aumentando el peso de la deuda sobre el PIB. Esto dificulta el repago en el futuro de la deuda e incrementa el peso de los intereses sobre el gasto público, como ya se comenzó a evidenciar en 2017.

 Sección 4. Otros temas relevantes incluidos en el Presupuesto 2018.

En esta sección se incluye los proyectos en discusión en paralelo al presupuesto (modificación del impuesto al cheque / financiamiento de la ANSES), la propuesta de giro de utilidades y parte del capital del Banco de la Nación Argentina y la importancia de los PPP.

Sección 4a. Reforma tributaria escondida. Cambio de financiamiento de ANSES y Revalúo fiscal

En la discusión del presupuesto, se acompañan dos modificaciones importantes contenidas en dos proyectos de ley en discusión: la Ley de Revalúo fiscal y la renovación del Impuesto al Cheque. Respecto al primer punto, se trata del ajuste por inflación de bienes muebles e inmuebles que pueden realizar las empresas en sus balances, hasta ahora prohibido, lo cual impacta directamente en los pagos de impuestos a las ganancias. Dado que el revalúo implica que los bienes comienzan a tomarse a un valor fiscal más alto, esto lleva a que se genere un aumento en el valor de los activos de las empresas, lo cual sería cobrado por un impuesto especial por única vez. Para los años siguientes, las amortizaciones vinculadas a estos bienes revaluados implicarían un aumento en los costos anualmente (relacionado con un mayor valor de la depreciación), reduciendo así sus ganancias y, por lo tanto, reduciendo el importe a pagar por el impuesto a las ganancias.

Respecto al segundo tema, la renovación del impuesto a las ganancias hasta 2019, contiene una modificación no menor. Actualmente sólo el 30% de la recaudación de este tributo es coparticipable. Las provincias reclamaban un incremento del porcentaje a coparticipar (cercano al 50%). El PEN en el proyecto enviado propone dejar el nivel de coparticipación en los niveles actuales pero dotar de una asignación específica a la ANSES. Por lo tanto, el 70% de lo recaudado, en lugar de ir a la Administración Central, iría directamente a ANSES. Esto tiene dos puntos. Por un lado, el gobierno así podría tener una herramienta mayor de discusión con las provincias. Por otro lado, vincula un impuesto poco legitimado al financiamiento de la ANSES, lo cual haría más difícil la discusión de la eliminación de este impuesto o, en caso de que se diera, llevaría a un fuerte desfinanciamiento de la ANSES.

Sección 4b. Descapitalización BNA como mecanismo de financiamiento del déficit fiscal

En el artículo 89 del proyecto de ley se propone disminuir en $20.000 millones el capital social del Banco Nación para transferirlas al Tesoro. Asimismo, se modifica la Carta Orgánica del banco para que se transfiera hasta el 20% de sus ganancias al Tesoro. Ambas fuentes de financiamiento permitirán dar más recursos para financiar el déficit fiscal. Los $20.000 millones equivalen al 25% del capital social actual del BNA y el total de los resultados de 2016. En la práctica, se acentúa una política que ya se venía dando anteriormente, disminuyendo el capital del BNA (es decir, en la práctica, achicando el banco).

Sección 4c. PPP vs. Obra Pública

La Ley de Presupuesto autoriza la contratación de obras o adquisición de bienes y servicios cuya ejecución exceda al Ejercicio Financiero 2018 y detallando su evolución física.

Hay previstas 52 obras por un total de U$S 110.000 millones. La mayoría de ellas son programas de construcción de autopistas, viviendas, cárceles, hospitales, plantas depuradoras y potabilizadoras, acueductos y proyectos eléctricos. Si bien el año que viene comenzarían 43, en muchos casos no se aclara cuáles serían las obras específicas a realizarse por fuera del objeto general mencionado.

El pago de todos estos proyectos se realizaría mediante un Fondo Fiduciario al que no se asignan recursos para el 2018. Esto se debe a que su financiamiento está previsto para el 2021 en adelante.

Sección 4c. Plan Belgrano

En el Plan Belgrano se incluyen todos los recursos destinados a las provincias incluidas en el plan, lo cual incluye el pago de jubilaciones y asignaciones familiares. Si se tienen en cuenta sólo el gasto en infraestructura, éste representa solamente entre un 5% y 10% de lo anunciado.

 

[1] En el presupuesto 2017 se buscó un objetivo similar, fijando la pauta salarial en 20,6% frente a una inflación de 17% respecto a 2016. Finalmente, la variación esperada es 24,5% para los primeros salarios y 24,5% en los precios, por lo que los salarios apenas se mantienen, convalidando la pérdida de salarios del sector público en 2016.

[2] El acuerdo con las provincias para la devolución de coparticipación retenida hacia adelante determinó una devolución del 3% en 2016, 6% en 2017 y 9% en 2018, hasta llegar al 15% en 2020.

[3] Se denomina Sector Público Nacional a la Administración Pública Nacional, los Fondos Fiduciarios, los otros Entes del Sector Público Nacional más las empresas públicas nacionales. Al efectuar esta consolidación se incluyen, además, los recursos del régimen de coparticipación federal, que se destinan a las provincias, tanto en los ingresos como en los gastos de la Administración Pública Nacional, con el propósito de dar un panorama más completo de los recursos y gastos públicos y permitir, en particular, calcular la presión tributaria.

[4] Esta aproximación sobreestima el gasto en subsidios, ejemplo de ello es lo que sucede en 2018 donde mientras que se aclara que el gasto en subsidios energéticos otorgados por la Administración Nacional serán por $ 103.692, la partida da un total de $ 119.133 millones (+14.8%).

 

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